政治学人视野中的疫情防控 | 圆桌论坛第48期

“

回归生活的政治·圆桌论坛

第48期——

政治学人视野中的疫情防控

”

编者按

    为了及时反映社会各界、尤其是青年政治学人在抗击重大疫情中的理论思考，更好推动国家治理尤其是危机应对中组织建设理论研究，三位青年政治学人受邀结合自身研究领域，以“疫情与国家治理”为题从政治学与行政学不同视角展开了探讨。本期争鸣形成的正式文章，经过期刊审定、专家外审，已由《北京科技大学学报（社会科学版）》2020年第2期全文发表。政治学人圆桌论坛经授权后全文发布，以飨读者。

嘉宾介绍

主持人：

夏雪

清华大学博士

北京科技大学学报

（社会科学版）

责任编辑

参与嘉宾：

陈科霖

深圳大学

城市治理研究院

助理教授

张力伟

吉林大学

 行政学院 

博士研究生

赵吉

上海交通大学

国际与公共事务学院

博士研究生

观点阐述

陈科霖

应急管理中缘何出现“信息悖论”现象？

——基于中国国家治理视角的考察

“信息是国家治理的重要依据”，习近平总书记2016年在网络安全和信息化工作座谈会上的这一论断深刻地指出了信息在国家治理中的重要性。国家所代表的公权力孜孜不倦的清晰化趋势与社会事实不可避免的模糊性之间的矛盾，形塑了国家治理中最基本的信息逻辑。在事实情境中，中国国家治理所具备的独特的“三元互动结构”，为进一步深入解析中国国家治理的信息逻辑提供了重要的分析视角。

自古以来，中国国家治理的实践中就逐步建构了一套规范化、制度化、法制化的多级分权治理机制，这种长链条、低成本、低注意力分配的机制使得中央有能力进一步扩大其治理规模，从而维系“一统体制”下超大规模国家的有效治理。官僚制下的政府管理具备可操作性以及可重复性，这种“标准化”的规章制度与管理流程，进一步形塑了中国国家治理的两大特征，即“直接上级负责制”与“差序政治责任”，反映出了中国国家治理巨大规模之下，中央受制于信息获取的困难性以及注意力不足，从而被迫采取的多级“委托-代理”机制下产生的副效应。这两种副效应在“信息”这一中介的参与下，进一步形塑了中国国家治理央地二者之间的互动逻辑。

在常规机制的治理逻辑下，中央可以凭借对常规性事务的低注意力分配换来对国家治理重大问题的有效决策，从而在事实上实现了央地间对事权的分工。这种分工使得国家治理实现了有限注意力以及有限治理成本基础上的绩效最大化，但仍然暗藏着新的风险：集权的官僚化治理逻辑必然地要求日常管理采取科层制的非人格化管理模式，对直接上级的负责制形塑了信息沿纵向逐级向上衰减的常规信息传递机制。但在应急管理机制之下，上级应对突发事件的精准决策却有赖于对真实信息的掌握，而常规机制所带来的表象性避责策略则会削弱上级的决策准确性，由此这一张力进一步形塑了中国国家治理在应急管理机制中的“信息悖论”现象。

张力伟

疫情管理中的模糊治理：不确定性风险的治理逻辑

公共卫生危机仍然是当代社会的治理挑战。在一个相互联系的社会中，传染疾病造成的公共卫生危机强化了有效的风险治理的复杂性。公共行政视角下公共卫生危机治理需要在整合多科学知识的同时发展一种“模糊治理”。

首先，模糊治理是针对模糊议题的治理，需要在不确定性中实现系统的风险评估，测算危机所有可能的负面效应与潜在威胁。对于风险议题涉及的知识难度，治理面对的困境可能是治理对象确定性和不确定性之间的矛盾。疫情管理中，疾病产生的源头、传染途径与烈性、治愈方法与周期都需要一定的时间成本，那么在疫情产生与确定治愈方法之间，就产生了一个模糊地带。鉴此，模糊治理的要点之一，就是针对模糊议题的治理。模糊治理需要通过特定的风险评估来识别潜在的不同可能结果，进而为构建风险的预防与反应机制提供可操作的基础。在风险治理框架中，模糊治理的前提就是通过确定性的方法对议题的潜在风险进行科学、全面、系统地评估。

其次，模糊治理是打破行政边界的治理，需要打破科层制的上下边界与机制流程，整合组织能力、实现信息流通。政府在风险治理中承担核心责任，风险治理的网络有赖于政府的统一规划与协调。在疫情管理这种跨部门的风险治理中，层级组织的链条中信息自下而上的反馈以及指令自上而下的传导会耗费一定的时间成本，进而会拖延风险治理的时间，从客观上造成了风险的扩大甚至失控。信息的沟通与交换深刻地影响着风险治理的效能。由此，模糊治理的要点之二就是在危机中打破制度化的组织关系，在保证组织上传下达、令行禁止的前提下模糊组织之间的纵向关系与横向关系，减少沟通成本，实现信息流动效率与组织能力的最大化。

最后，模糊治理是突破地理界限的治理，通过宏观控制与微观灵活的策略提升区域联动能力，消弭流动社会对危机的扩大，增强制度信任。一项针对流行病疫情管理的研究指出，我们需要明确考虑环境、流行病学和社会因素之间的潜在复杂相互作用，因为这些因素在空间和时间上存在异质性，并且受影响地区和其他地区往往相互关联、彼此影响。由此，模糊地域边界，加强区域危机治理联动，旨在在统一安排与决策部署之下，通过地方之间及时有效的风险沟通及时采取联动措施，通过治理经验、治理策略的相互借鉴，融合不同地区环境、社会等因素采取因地制宜的治理方法，实现宏观治理结构的统一性与微观治理策略灵活性之间的平衡。

“模糊治理”概念为创新风险治理机制提供了可资借鉴的思路。对于传染疾病的疫情管理而言，模糊治理试图通过模糊组织边界与区域边界来形成一个纵横结构相互嵌套的整体治理结构，以实现对模糊风险议题的有效管理。任何风险都是对治理体系与治理能力的考验，这不仅是权力主体的责任，其更加依靠全社会不同主体共同参与。在不确定中寻找确定，就是模糊治理的核心要义。

赵吉

圈层协作：尺度政治视域下全国性应急防疫的治理逻辑

国家治理是对具备复杂性的地理社会空间进行的，系统化、整体化的全局运作。政治学着眼的分析单元往往是国家，更关注国家如何实现治理资源的有效的调配，是分析全国性大范围重大公共事件的应急管理措施的重要视角。对于大国治理而言，“尺度”的重要性不言而喻。以尺度思维看待国家，则存在行政区划的基础上，依靠边界划分形成的省、市、县各种规模不等的治理单元，各种治理单元在空间上的包含与被包含关系，形成了国家治理的“圈层结构”。圈层结构就是国家治理尺度化的政治地理表现形式。

全国性突发公共卫生事件的应急管理，包含双重治理任务：第一方面的是对疾病本身的医疗救治与风险防范，第二方面是在突发公共卫生事件发生时的社会风险防控。疫情防治与社会风险防控又是空间地缘而相互嵌套的整体，都是在特定尺度的地理空间内实现的。从尺度政治角度看，为实现国家整体上的双重防疫应急目标，一是要将防疫任务总量按照各尺度治理单元的边界进行分割，进行属地化应对；二是依靠国家推动内部圈层的持续性互动，实现资源向疫情较重的重点地区倾斜；三是要依靠圈层间的紧密协作，通过政治与政策的调适整体性应对疫情带来的社会风险。

现代国家三个核心的治理尺度分别是国家、市域与社区。在现实国家治理的实践中，为实现防疫应急治理的双重任务，国家、市域与社区三种尺度的治理单元需要发挥互动协作作用。在应急管理体系中，需要开展社区治理单元内的共同体式治理合作、需要实现市域治理单元内的聚合式资源调配与应急决策、需要强化国家治理单元内的信息沟通与舆情治理，既有政府过程中层级意义上的上下传导，也有各尺度治理单元的分工协作。只有在分工协作的基础上，才能破除自上而下单向传导的种种难题，实现“三圈互动”。在政治地理的意义上，也只有各个治理单元构成的“圈”实现有效运转，才能最大化国家治理的整体效能，这不仅对于应急管理适用，对于常态化的国家治理中激活地方活力与社区创造力同样具有重要的意义。

政治地理意义上的国家治理现代化，就是发挥各尺度治理单元的治理效能，有效建立起适应各尺度治理单元运转的治理共同体。圈层协作不是国家治理的技术强化，而是对权力体系治理效能的补强。随着经济社会的快速发展，面对风险的侵袭，国家的挑战和损失可能会更大。因此更需要注重整个国家治理的韧性建设，从圈层的意义上强化国家治理抵御风险的能力，使国家的每一个治理单元都拥有强大的韧性。从当前我国的国家治理形态来看，需要同时发挥“圈层协作”与“条线体系”的作用，与既有自上而下进行的国家治理模式形成优势互补。不能仅仅注重层级间的上下互动的制度设计，还要注重各尺度治理单元围绕分工有效运转的制度体系建设。

*此推文仅为各篇观点概述，全文请点击今日第2、3、4条推文查阅~

往期精彩回顾

转载授权：圆桌论坛为政治学人推出的系列活动，以上为本次论坛全部线上活动纪实，文章为原创作品，任何纸质或网络媒体转载请联系授权（微信号：zzxrbjtd）。

嘉宾招募：欢迎海内外教师、博士生参与圆桌论坛的讨论，欢迎发送您的意愿和个人简介到[e-mail]邮箱报名。

质询团招募：欢迎高校学子加入质询团，第一时间对圆桌论坛的嘉宾提问！请添加圆桌论坛管理员（微信号：zzxrzxt）咨询，一周内会回复。

议题征集：如果有感兴趣的议题，欢迎点击“阅读原文”告诉我们~

*封面图片来自网络

图文编辑：马恒原

    源刊物责任编辑：夏雪